一起公共场所卫生行政处罚案件的思考
来源:一起公共场所卫生行政处罚案件的思考


【摘要】公共场所经营权转让后原负责人应该至卫生行政机关办理卫生许可证变更负责人的手续。笔者结合一起公共场所经营权转让后未办理卫生许可证变更手续的行政处罚案例,分析违法行为的认定及处罚依据的选择,并提出对《公共场所卫生管理条例实施细则》第三十五条第一款第(三)项规定的探讨意见。

关键词公共场所卫生许可证行政处罚

中图分类号D920.5  文献标识码A   【文章编号】

随着市场经济的繁荣,各类公共场所不断涌现。但是,竞争造成的优胜劣汰也使得不少公共场所或关门歇业或挂牌转让。对于卫生监督机构来说,我们关注的是公共场所歇业或转让的同时卫生许可证是否办理注销或变更手续。对于已经取得卫生许可证的公共场所来说,经营权转让后原负责人应该至卫生行政机关办理卫生许可证变更负责人的手续。如果没有办理卫生许可证的变更手续,新负责人持原负责人的卫生许可证继续营业,对于这种情况是否违法又该如何处理,本文将结合以下案例加以分析和探讨。

一、案情摘要

2015年8月10日,我所接到投诉反映辖区内某产后恢复中心(以下简称“某中心”)所用产品为三无产品,要求查处。接到投诉后,我所对某中心进行卫生监督检查,发现以下情况:1、某中心于检查时正在从事美容店(不包括开展医疗美容项目的场所)的经营活动。2、某中心持有南京市六合区卫生局核发的卫生许可证。负责人为汪某某。3、某中心于检查时由张某负责经营。……[1]后经进一步调查证实:某中心由汪某某投资设立并负责日常经营,取得了卫生许可证。2015年5月28日,汪某某与张某签订店铺转让合同,将某中心的经营权转让给张某。某中心的卫生许可证于检查时尚未办理负责人变更手续。

综合以上案情,我们可以得出的基本事实是:某中心的负责人发生了变更,按照《公共场所卫生管理条例实施细则》第二十七条:“公共场所经营者变更单位名称、法定代表人或者负责人的,应当向原发证卫生行政部门办理变更手续。”的规定,原负责人汪某某和新负责人张某应办理卫生许可证变更负责人的手续,但是未办理。新负责人张某持原卫生许可证继续经营直至案发。

二、违法事实认定及处罚依据选择

显然,这种行为已经违法了卫生管理法律法规,那么该如何认定违法事实并选择法律依据进行处理呢?

首先,以谁作为当事人进行立案查处?有意见认为应该将某中心原负责人汪某某作为当事人进行立案查处,依据的理由是《卫生行政许可管理办法》的规定:第四十二条“被许可人在卫生行政许可有效期满前要求变更卫生行政许可事项的,应当向作出卫生行政许可决定的卫生行政部门提出申请,并按照要求提供有关材料。”、第四十六条“依法取得的卫生行政许可,除法律、法规规定依照法定条件和程序可以转让的外,不得转让。”以及第六十五条“被许可人有下列行为之一的,卫生行政部门应当依法给予行政处罚;涉嫌构成犯罪的,移交司法机关追究刑事责任:(一)涂改、倒卖、出租、出借或者以其他方式非法转让卫生行政许可证件的;……”。汪某某未向卫生行政部门提出申请变更卫生行政许可事项,擅自将取得的卫生行政许可证转让给张某使用,违反了上述第四十二条和第四十六条的规定,应该按照上述第六十五条的规定给予行政处罚。

上述意见的缺陷在于,将汪某某定性为“以倒卖、出租、出借或者其他方式非法转让卫生许可证”难免有些牵强和缺乏证据。虽然汪某某和张某签订了店铺转让合同,但对于是否将卫生许可证一并转让没有明确表述[2]。即使汪某某存在形式意义上的“转让”卫生许可证的行为,也没有其他证据支撑将这一“转让”行为定性为“以倒卖、出租、出借或者其他方式非法转让卫生许可证”,难以形成证据链。同时,第六十五条所述的“卫生行政部门应当依法给予行政处罚”究竟如何处罚,没有下文。

笔者认为,该案应以某中心新负责人张某作为当事人进行立案查处,并将违法事实认定为“未依法取得公共场所卫生许可证擅自营业”,理由如下:

1、《卫生行政许可管理办法》第二条规定:“卫生行政许可是卫生行政部门根据公民、法人或者其他组织的申请,按照卫生法律、法规、规章和卫生标准、规范进行审查,准予其从事与卫生管理有关的特定活动的行为。”因此,卫生行政部门根据汪某某的申请,向其核发卫生许可证是准予汪某某通过其投资设立的某中心从事美容店(不包括开展医疗美容项目的场所)的服务活动。

2、《公共场所卫生管理条例实施细则》第二十七条规定:“公共场所经营者变更单位名称、法定代表人或者负责人的,应当向原发证卫生行政部门办理变更手续。”汪某某将某中心转让给张某经营,某中心的负责人发生了变更,应向卫生行政部门申请办理卫生许可证的变更手续。

3、《公共场所卫生管理条例实施细则》第二十二条规定:“国家对公共场所实行卫生许可证管理。公共场所经营者应当按照规定向县级以上地方人民政府卫生行政部门申请卫生许可证。未取得卫生许可证的,不得营业。” 某中心原负责人汪某某未办理卫生许可证的负责人变更手续,那么,某中心的新负责人张某就没有依法取得卫生行政部门准予其从事美容店(不包括开展医疗美容项目的场所)的服务活动的行政许可,不得营业。张某于监督检查时正在从事美容店(不包括开展医疗美容项目的场所)的服务活动,应属于未依法取得公共场所卫生许可证擅自营业。

认定了违法事实,在选择处罚依据时也有不同意见。有意见认为,应该适用《公共场所卫生管理条例实施细则》第三十五条第一款第(三)项“对未依法取得公共场所卫生许可证擅自营业的,由县级以上地方人民政府卫生行政部门责令限期改正,给予警告,并处以五百元以上五千元以下罚款;有下列情形之一的,处以五千元以上三万元以下罚款:……(三)以涂改、转让、倒卖、伪造的卫生许可证擅自营业的。”笔者不认同,理由上面也已经分析过,认定张某“以转让的卫生许可证擅自经营”证据不足,借用刑法“疑罪从无”[3]原则和“有利于相对人”的原则出发,不能适用此条款。

因张某擅自经营的行为至监督检查时未满三个月,最终案件依据《公共场所卫生管理条例实施细则》第三十五条第一款“对未依法取得公共场所卫生许可证擅自营业的,由县级以上地方人民政府卫生行政部门责令限期改正,给予警告,并处以五百元以上五千元以下罚款;有下列情形之一的,处以五千元以上三万元以下罚款:……”的规定进行了处罚。被处罚人最终对案件违法事实的认定和处理结果表示同意并自觉履行了处罚。

三、案件的思考

回顾整个案情,笔者认为《公共场所卫生管理条例实施细则》第三十五条第一款第(三)项“以涂改、转让、倒卖、伪造的卫生许可证擅自营业的”中规定的“转让”行为在卫生行政处罚实践中难以应用。卫生许可证是一种特定的法律证件,应当维护其完整性和唯一性,禁止以“涂改、倒卖、伪造”的卫生许可证擅自营业理所应当。但是如何定义“转让”行为却使办案人员无从下手。“转让”卫生许可证的行为只可能有两种情况:一种就如本案所述同一店铺因转让未办理负责人变更手续造成的新负责人持原卫生许可证擅自营业的情况,无法认定为“以转让的卫生许可证擅自营业”。另一种就是将卫生许可证转让给不同地址的另一公共场所使用。这种情况下,受让卫生许可证的一方势必需要采取一定手段对卫生许可证上记载的地址、负责人等信息进行涂改,才能使受让的卫生许可证符合要求,那么完全可以认定为“以涂改的卫生许可证擅自营业”。笔者无法臆测该条规定撰写者的初衷,但是建议对该条规定进行修改或作出解释。

综上所述,笔者认为:公共场所因转让却未办理卫生许可证的负责人变更手续的,适宜按照上述理由和依据进行违法事实的认定和行政处罚。由于笔者卫生监督执法实践时间短,卫生行政处罚办案经验有限,恳请各位卫生监督战线的前辈和同仁批评指正。

【参考资料】

[1] 卫生监督检查还发现其他违法情况,不是本文讨论的范围,在此省略.

[2] 现实生活中难以出现当事双方就卫生许可证的转让进行文字约定.

[3] “疑罪从无”原则是现代刑法“有利被告”思想的体现,是无罪推定原则的具体内容之一。即:既不能证明被告人有罪又不能证明被告人无罪的情况下,推定被告人无罪.